Introduction
Dans la décision Centre de la petite enfance Le Jardin de Robi inc. et Syndicat des travailleuses des centres de la petite enfance et des bureaux coordonnateurs du Saguenay — Lac-Saint-Jean – FSSS-CSN[1], rendue le 9 octobre 2026, le Tribunal administratif du travail (ci-après, le « TAT » ou le « Tribunal »), déclarent les articles 111.22.3 à 111.22.16 du chapitre V.1.1. du Code du travail (ci-après, le « Code »)[2] constitutionnellement inopérants à l’égard des parties.
Introduits au Code en 2025 par la Loi visant à considérer davantage les besoins de la population en cas de grève ou de lock-out (ci-après, la « Loi 14 »), ces articles prévoient notamment le maintien de services assurant le bien-être de la population (ci-après, « le régime des SBEP »), soit les services minimalement requis pour éviter que ne soit affectée de manière disproportionnée la sécurité sociale, économique ou environnementale de la population.
Le Tribunal conclut que le régime des SBEP interfère dans la négociation collective et limite le droit de grève d’une manière qui entrave substantiellement un processus véritable de négociation collective. Il juge que cette restriction à la liberté d’association n’est pas justifiée au regard des articles 1 de la Charte canadienne des droits et libertés (la « Charte canadienne ») et 9.1 de la Charte des droits et libertés de la personne (ci-après, la « Charte québécoise »).
Le cadre législatif du régime des SBEP
En vertu du nouveau chapitre introduit par la Loi 14 qui s’intitule « Dispositions particulières relatives aux services à maintenir pour assurer le bien-être de la population », le Tribunal peut ordonner aux parties de maintenir des SBEP en cas de grève ou de lock-out pendant toute la phase des négociations. L’article 111.22.3 du Code définit la notion de SBEP : il s’agit des services minimalement requis pour éviter que ne soit affectée de manière disproportionnée la sécurité sociale, économique ou environnementale de la population, notamment celles des personnes en situation de vulnérabilité.
Ce régime s’applique à tous les secteurs, sauf celui de la fonction publique et du réseau de la santé et des services sociaux[3]. Ce régime peut donc s’appliquer aux services publics, qui sont pourtant déjà couverts par le régime des services essentiels prévus au chapitre V.1 du Code. Le nouveau régime vise également le secteur de l’éducation, les centres de la petite enfance et les entreprises privées.
L’application du régime est enclenchée par un décret gouvernemental désignant une association accréditée et un employeur à l’égard desquels le Tribunal peut déterminer si des services assurant le bien-être de la population doivent être maintenus en cas de grève ou de lock-out[4]. Ce décret a effet jusqu’au dépôt d’une convention collective ou de ce qui en tient lieu. Il peut être pris en tout temps avant un tel dépôt[5].
Une partie désignée par décret peut ensuite saisir le Tribunal pour qu’il détermine s’il y a lieu d’assujettir les parties au maintien de SBEP (ci-après, « décision d’assujettissement »)[6]. Cette décision s’applique pour toute la phase des négociations en cours[7]. La grève ou le lock-out se poursuivent malgré cette décision, sauf si le Tribunal juge que des circonstances exceptionnelles justifient d’en suspendre l’exercice[8].
Si le TAT décide d’assujettir les parties au régime des SBEP, celles-ci ont sept jours ouvrables francs pour négocier les SBEP à maintenir une fois la décision d’assujettissement notifiée[9]. Contrairement aux services publics où l’exercice se fait à chaque grève, les parties doivent prévoir les services à maintenir pour toute la phase des négociations. À la réception d’une entente, le Tribunal évalue la suffisance des SBEP qui y sont prévus. À défaut d’entente, ou s’il la juge insuffisante, il doit alors déterminer les services et la façon de les maintenir[10].
Le contexte factuel et procédural
Le Centre de la petite enfance Le Jardin de Robi inc. (ci-après, l’« Employeur ») est un centre de la petite enfance, CPE, situé à Roberval, au Saguenay-Lac-Saint-Jean. Il offre des services de garde éducatifs, comme prévu à la Loi sur les services de garde éducatifs à l’enfance. Le Syndicat des travailleuses des centres de la petite enfance et des bureaux coordonnateurs du Saguenay – Lac-Saint-Jean – FSSS-CSN (ci-après, le « Syndicat ») est une association accréditée au sens du Code, qui représente toutes les personnes salariées de l’Employeur.
La convention collective qui lie les parties est échue depuis le 31 mars 2023. Une fois les négociations aux paliers nationales et régionales concluent, les parties débutent, en janvier 2025, les négociations au palier local. Elles s’entendent alors sur l’ensemble des matières à l’ordre du jour, à l’exception de deux demandes patronales, soit la réduction du nombre d’heures de travail hebdomadaire à la cuisine et la suppression de la rémunération de la pause repas de 30 minutes.
En mai 2025, le Syndicat accepte la coupure d’heures des responsables de l’alimentation, à condition que la pause repas des éducatrices demeure rémunérée. L’Employeur maintient toutefois sa position. Les parties participent à plusieurs séances de conciliation sans parvenir à régler le différend lié à la suppression de la pause repas rémunérée.
- L’impasse dans les négociations et le déclenchement de la grève
Après plusieurs journées ponctuelles de grève, les salariées déclenchent une grève générale illimitée le 22 octobre 2025. L’Employeur sollicite ensuite, le lendemain de l’entrée en vigueur de la Loi 14, l’adoption d’un décret permettant l’assujettissement des parties au régime des SBEP. Le 17 décembre 2025, le cabinet du ministre du Travail répond qu’il n’a pas l’intention de recommander au gouvernement la prise d’un tel décret. L’Employeur réitère sa demande le 22 décembre 2025.
Les démarches de négociation reprennent au retour des fêtes et une séance de conciliation entre porte-paroles est prévue le 6 février 2025. Il s’agit de la première séance de négociation entre les parties depuis trois mois. Deux heures avant cette séance, le décret qui désigne le Syndicat et l’Employeur comme parties à l’égard desquelles le Tribunal peut déterminer si des SBEP doivent être maintenus en cas de grève ou de lock-out est communiqué aux parties et au Tribunal.
Le même jour, l’Employeur demande au Tribunal qu’il assujettisse les parties au maintien des SBEP et demande que le Tribunal ordonne la suspension de la grève en attendant qu’il détermine les SBEP à maintenir[11].
Le 10 février 2026, le Syndicat annonce qu’il entend contester la demande ainsi que le caractère opérant des articles 111.22.3 à 111.22.16 du Code. Les parties ont demandé au Tribunal de se prononcer, dans un premier temps, sur la question de l’assujettissement au maintien de SBEP et, le cas échéant, de déterminer quels services devraient être maintenus, avant d’entendre la contestation constitutionnelle du Syndicat.
- L’assujettissement des parties au régime des SBEP
Le 13 mars 2026, le Tribunal ordonne aux parties de maintenir des SBEP en cas de grève ou de lock-out pour la phase des négociations en cours[12]. Le Tribunal conclut que la grève générale illimitée, qui dure alors depuis près de cinq mois, porte une atteinte disproportionnée à la sécurité sociale des enfants, particulièrement des plus vulnérables, ainsi qu’à la sécurité socioéconomique des parents. Il tient notamment compte de la durée et de l’intensité de la grève, de la nature des services interrompus et de l’absence de solutions de rechange.
Le 26 mars 2026, le Tribunal détermine les SBEP qui doivent être en cas de grève ou de lock-out pour la phase des négociations en cours[13]. Les parties se sont entendues pour maintenir les services de garde trois jours par semaine pendant la grève en cours, les mercredis, jeudis et vendredis de 8 h 30 à 15 h 45. Le Tribunal juge cette entente suffisante, mais la considère inadéquate pour les arrêts de travail futurs, puisqu’elle ne tient pas compte de leur effet cumulatif ni de l’absence de préavis. Ainsi, le Tribunal détermine que, dans le cas où le syndicat met fin à sa grève et qu’il en déclenche une nouvelle ou que l’employeur décrète un lock-out, les parties doivent maintenir les SBEP selon les règles prévues pour la grève actuelle.
L’audition du volet constitutionnel débute le 30 avril 2026, et l’affaire est mise en délibéré le 5 juin suivant. Le 15 juin 2026, le Syndicat met fin à la grève générale illimitée. Le 6 juillet 2026, les salariées votent en faveur d’une entente de principe. Les parties s’entendent pour que le Tribunal se prononce sur la question constitutionnelle malgré le règlement de la convention collective.
Les positions des parties
Le Syndicat soutient que le régime des SBEP, en particulier l’article 111.22.3 du Code qui les définit, viole la liberté d’association, qui est protégée par l’alinéa 2d) de la Charte canadienne et l’article 3 de la Charte québécoise, en ce qu’il entrave substantiellement le droit de grève et le processus véritable de négociation collective. Ces dispositions législatives ne peuvent se justifier dans une société libre et démocratique et doivent donc être déclarées inopérantes.
Selon le Syndicat, l’entrave résulte du fait que « le régime enlève toute prévisibilité du cadre juridique applicable lors d’une négociation collective, qu’il est à l’avantage des employeurs et de l’État, qu’il accentue le déséquilibre structurel de la négociation collective et enfin, qu’il est impraticable, notamment à cause des biais systémiques »[14].
Selon le Procureur général du Québec (ci-après, le « PGQ »), appuyé par l’Employeur, le régime des SBEP n’entraine aucune entrave au processus de négociation collective et au droit de grève, la preuve en est que le Syndicat a été en mesure d’exercer des moyens de pression allant jusqu’à faire une grève illimitée et à négocier les SBEP à maintenir. De son point de vue, l’impasse dans la négociation ne relève pas du nouveau régime, mais de la position de fermeture du Syndicat.
L’analyse du Tribunal
Le TAT est appelé à répondre aux deux questions suivantes : 1) le régime des SBEP porte-t-il atteinte à la liberté d’association, protégée par la Charte canadienne et la Charte québécoise, des salariées représentées par le syndicat?; 2) le cas échéant, cette atteinte est-elle justifiée par l’article 1 de la Charte canadienne et l’article 9.1 de la Charte québécoise?
Le TAT revient d’abord sur les principes juridiques définissant la liberté d’association. Il rappelle les contours théoriques de la protection constitutionnelle que la Cour suprême a accordée, au fil du temps, à la négociation collective et au droit de grève[15]. Revenant sur les arrêts phares rendus par le plus haut tribunal du pays, le TAT rappelle que la Charte canadienne protège le droit de négocier collectivement et le droit de faire la grève. Le Tribunal souligne également que le droit international consacre le droit de grève comme étant indissociable du droit de négocier collectivement[16].
Ensuite, soulignant que le droit de grève joue un rôle fondamental dans l’équilibre des forces et permet un processus véritable de négociation collective, le TAT affirme qu’une mesure législative qui limite ce droit de façon à interférer de façon substantielle dans cet équilibre porte atteinte au processus véritable de négociation collective.
Il rappelle que le cadre d’analyse applicable pour déterminer s’il y a atteinte à la liberté d’association est celui de l’entrave substantielle, soit un test qui se présente sous deux volets. D’une part, il faut déterminer si les activités en cause dans un dossier relèvent du champ d’application de l’article 3 de la Charte québécoise et de l’alinéa 2.d) de la Charte canadienne. À la deuxième étape, le Tribunal doit déterminer si l’action gouvernementale entrave, par son effet ou son objet, les activités de façon substantielle.
- L’entrave substantielle
Le Syndicat prétend que les dispositions législatives en cause ne visent pas à protéger le bien-être de la population, mais à limiter le contre-pouvoir syndical. Or, le Tribunal est d’avis qu’il ne réussit pas à démontrer que le régime des SBEP a pour objet d’entraver substantiellement le droit de grève ou le processus de négociation collective.
En revanche, le TAT juge que les effets de ces dispositions entravent substantiellement un processus véritable de négociation collective. En effet, la preuve démontre que le régime des SBEP interfère dans les négociations collectives et qu’il limite de manière importante le droit de grève.
a. L’interférence dans les négociations collectives
Le Tribunal constate d’abord qu’avant l’entrée en vigueur du régime des SBEP, les négociations dans le secteur des CPE se déroulaient généralement bien et donnaient lieu à des arrêts de travail de courte durée.
Le Syndicat tente de démontrer que l’Employeur s’est campé sur ses positions parce qu’il voulait obtenir le maintien des SBEP et ainsi le faire plier. Devant une preuve contradictoire quant au déroulement des négociations entre les parties, le Tribunal est d’avis que celle du Syndicat apparait plus probante et convaincante.
Ainsi, malgré les concessions et les solutions de rechange proposées par le Syndicat, l’Employeur demeure inflexible quant au retrait de la pause repas rémunérée, dont les économies anticipées semblent pourtant incertaines. La grève, la plus longue jamais enregistrée dans le secteur des CPE, soit près de huit mois, ne produit aucun effet à la table de négociation. Selon toute vraisemblance, le régime des SBEP a influencé l’attitude de l’Employeur qui est demeuré sur ses positions plutôt que de chercher une véritable solution négociée.
Le TAT identifie trois effets du régime des SBEP qui, selon lui, perturbent l’équilibre entre les parties. Dans un premier temps, le TAT note que la mise en branle du régime des SBEP dépend de l’employeur et de la discrétion politique, ce qui vient perturber le rapport de force. Dans sa décision d’assujettissement, le Tribunal a noté que le régime des SBEP était destiné à s’appliquer essentiellement lors de grèves (et moins souvent lors d’un lock-out). Le régime des SBEP est donc principalement susceptible d’être invoqué par l’employeur en contexte de grève. Celui-ci peut choisir le moment de demander le décret puis de saisir le Tribunal, ce qui lui confère un avantage stratégique et lui permet de modifier le rapport de force en cours de négociation. En l’espèce, l’Employeur s’était préparé à recourir au régime dès son entrée en vigueur et a saisi le Tribunal le jour même de la notification du décret.
Dans un deuxième temps, le Tribunal souligne que le régime procure un mécanisme à l’avantage de l’employeur, ce qui favorise une position attentiste de sa part. Selon les experts entendus lors de l’audience, le régime des SBEP reconfigure les incitations stratégiques qui structurent la négociation collective :
La perspective d’une intervention étatique peut amener un employeur à maintenir une position rigide et à adopter une position attentiste. Les études démontrent que dans les régimes où le droit de grève est restreint, les conflits tendent à s’allonger parce que les parties vont demeurer sur leur position. […][17]
Le TAT rappelle que le droit de grève est essentiel au rééquilibrage du rapport de force entre employeur et salariés et constitue un levier indispensable à une véritable négociation collective. En l’espèce, le régime des SBEP a contribué à l’adoption par l’Employeur d’une position attentiste, ce qui a interféré dans la négociation collective. La preuve au dossier démontre que l’Employeur attendait l’entrée en vigueur de la Loi 14. En atténuant les effets de la grève, l’assujettissement au maintien des SBEP a réduit la capacité des salariés d’exercer une pression réelle et crédible, au détriment du processus de négociation collective.
Dans un troisième temps, le TAT soulève que l’imprévisibilité qui entoure les critères d’application du régime des SBEP déséquilibre significativement le rapport de force au détriment du syndicat. Les experts expliquent que l’incertitude qui entoure les critères d’application du régime des SBEP et le fait qu’ils permettent de changer les règles en pleine négociation modifie le rapport de force et la dynamique de négociation à l’avantage de l’employeur. En effet, les règles du jeu deviennent imprévisibles:
Il est très difficile pour les parties de savoir si elles pourraient être visées par un décret, quand celui-ci serait adopté, le cas échéant, et à quel moment le Tribunal serait ultimement saisi, comme l’illustre le présent dossier. Les critères pouvant conduire à un assujettissement sont larges, non définis, voire flous. Ils peuvent varier selon une multitude de contextes (…). [18]
L’imprévisibilité du régime des SBEP empêche le syndicat de planifier adéquatement sa stratégie de négociation et de mobilisation. La simple possibilité d’un décret exerce un effet dissuasif susceptible de l’inciter à limiter préventivement ses moyens de pression, notamment en renonçant à une grève générale illimitée.
En somme, par l’effet qu’il a ou peut avoir sur le droit de grève, le régime des SBEP interfère dans la négociation collective en déséquilibrant le rapport de force au détriment du Syndicat.
b. L’interférence dans l’exercice du droit de grève
Le Tribunal conclut également que le régime des SBEP a limité de façon importante la grève, ce qui a aggravé significativement le déséquilibre du rapport de force. En obligeant la quasi-totalité des salariées à travailler trois jours par semaine, il prive la grève de son impact, de sa visibilité et de son effet de surprise, en plus de réduire presque à néant le piquetage et la mobilisation. Même sans interdire complètement la grève, le régime l’affaiblit au point de retirer aux salariées leur principal levier pour rétablir le rapport de force, ce qui constitue une entrave substantielle au processus de négociation collective. Le TAT écrit :
[251] Comme le régime des SBEP veut notamment mieux protéger la « sécurité économique » lors de certains conflits, il limite également considérablement les effets de la grève. Or, il est de l’essence de la grève de produire des inconvénients, même « redoutables », non seulement sur l’employeur, mais également sur des tiers, comme l’a souligné la Cour suprême dans les arrêts Pepsi-Cola et Saskatchewan. Le régime des SBEP vient limiter ce moyen de pression économique pouvant être exercé sur l’employeur et les tiers.
(…)
[255] Pour être efficace, la grève doit donc nécessairement atteindre le public et c’est précisément ce que restreint le nouveau régime.
Le Tribunal conclut donc que les effets du régime des SBEP entravent substantiellement un véritable processus de négociation collective et portent ainsi atteinte à la liberté d’association. Il doit désormais analyser si cette atteinte est justifiée au regard des articles 1 de la Charte canadienne et 9.1 de la Charte québécoise.
- Justification de l’atteinte à la liberté d’association
Le test établi dans l’arrêt R. c. Oakes[19] comporte deux étapes. L’objectif de la mesure doit d’abord être urgent et réel pour justifier la restriction d’un droit garanti par la Charte canadienne. Les moyens retenus doivent ensuite être proportionnés. L’analyse de la proportionnalité se décline en trois critères : le lien rationnel avec l’objectif, l’atteinte minimale au droit et la proportionnalité entre les effets de la mesure et l’objectif recherché par le législateur (y compris la mise en balance des effets bénéfiques et préjudiciables de la mesure).
Le Tribunal est d’avis que l’objectif du régime des SBEP est réel et urgent : il s’agit de prémunir la population, mais particulièrement les personnes vulnérables, dans des cas ciblés et exceptionnels, contre les inconvénients disproportionnés d’un arrêt de travail. Le TAT croit également qu’il existe un lien rationnel entre l’objectif et les dispositions en cause.
Il juge cependant que le PGQ échoue à démontrer le caractère proportionnel des moyens choisis pour atteindre cet objectif. Selon les juges administratifs, deux éléments de la définition du régime des SBEP présentent de sérieux défis d’application, soit celui relatif aux limites de l’exercice de pondération et celui des services minimalement requis.
D’une part, le Tribunal juge l’exercice de pondération prévu par le régime des SBEP incomplet, puisqu’il se limite aux effets immédiats de la grève sur les usagers sans permettre de considérer les enjeux du conflit, le déroulement des négociations, ni les avantages collectifs à moyen et long terme. Or, particulièrement dans les services publics et les CPE, l’amélioration des conditions de travail peut aussi favoriser la qualité et la stabilité des services offerts à la population.
D’autre part, le TAT estime que la notion de « services minimalement requis » est définie trop largement. Le régime permet d’imposer des services non essentiels dans des situations qui ne correspondent ni à une crise nationale aiguë ni aux balises du droit international. De plus, l’obligation de fixer ces services à l’avance pour toute la phase des négociations oblige le Tribunal à envisager abstraitement une multitude de scénarios, au risque de restreindre le droit de grève au-delà de ce qui est nécessaire.
Quant au critère de proportionnalité, le TAT souligne qu’aucune preuve n’a été administrée par le PGQ sur les effets bénéfiques du régime, que ce soit de façon générale ou dans le présent dossier à la suite de l’assujettissement des parties. La reprise partielle des services de garde a certes pu atténuer certains préjudices. Toutefois, la preuve révèle aussi que le régime des SBEP produit des effets négatifs sur la population : en accentuant le déséquilibre du rapport de force, il favorise la prolongation et l’enlisement du conflit, exposant ainsi la population plus longtemps aux effets de la grève.
Quant aux effets préjudiciables du régime des SBEP, ils sont graves : les limitations qu’il impose touchent à des valeurs fondamentales protégées par la Charte canadienne. Le Tribunal conclut que les effets préjudiciables du régime des SBEP sur la liberté d’association sont plus importants que ses effets bénéfiques :
[380] La mise en balance des effets bénéfiques du régime des SBEP et des effets préjudiciables sur le droit constitutionnellement protégé met en relief qu’en assujettissant les parties au maintien de SBEP, on a d’un côté un bassin limité de la population qui se voit soulagé d’une partie des inconvénients de la grève, et, de l’autre, l’ensemble du secteur des CPE qui sera affecté dans ses futures négociations collectives.
Conclusion
Le TAT conclut que, par son impact sur l’équilibre du rapport de force, le régime des SBEP porte atteinte à deux activités faisant partie de la liberté d’association, la négociation collective et le droit de grève. Il déclare l’article 111.22.3, qui définit le régime des SBEP, et les dispositions qui suivent du chapitre V.1.1 du Code, constitutionnellement inopérants à l’égard des parties.
Il s’agit de la première application du régime des SBEP. Dans cette affaire, le TAT a pu en apprécier les effets concrets à la lumière de la preuve administrée. Comme le souligne le Tribunal, cette analyse pourrait éclairer la Cour supérieure, saisie de sept pourvois en contrôle judiciaire contestant la constitutionnalité de la Loi 14[20]. La décision rappelle que la protection du bien-être de la population doit se concilier avec le maintien d’un véritable pouvoir de négociation des salariés : limiter les inconvénients de la grève ne saurait justifier de la priver de son efficacité sans satisfaire aux exigences de justification des chartes.
Text
