La Loi concernant le régime de négociation des conventions collectives et de règlement des différends dans le secteur municipal[1] (« Loi 24 ») adoptée en 2016 a modifié substantiellement l’arbitrage de différend des policiers et des pompiers du secteur municipal. Abrogeant les dispositions pertinentes auparavant prévues dans le Code du travail, la Loi 24 reprenait les critères décisionnels devant guider le tribunal lors de l’arbitrage d’un différend et en ajoutait de nouveaux. La Loi 24 créait également un nouveau tribunal, le Conseil de règlement des différends dont le mode de composition a depuis été déclaré inconstitutionnel par les tribunaux supérieurs. Le législateur a donc amendé la Loi 24 pour revenir à un modèle d’arbitrage traditionnel avec un arbitre et des assesseurs choisis par les parties.

Ce contexte a eu pour effet qu’aucune sentence arbitrale au fond n’avait encore été rendue en application des nouveaux critères de la Loi 24 adoptés il y dix ans. La sentence rendue par l’arbitre Francine Lamy le 6 novembre dernier dans l’affaire Fraternité des policières et policiers de Québec et Ville de Québec a mis fin à cette disette juridique.

Dans cette sentence, le tribunal d’arbitrage expose d’abord le cadre juridique propre à l’arbitrage de différend chez les policiers et pompiers municipaux, à la lumière des amendements législatifs apportés par la Loi 24. Ensuite, il procède à trancher une douzaine de conditions de travail n’ayant pas fait l’objet d’une entente en négociation, tant sur le plan monétaire que normatif. Nous tentons dans le présent texte de résumer les éléments saillants de cette sentence de 90 pages. Dans le contexte de la Loi 24, nous utilisons le mot « employeur » pour référer à la fois aux villes et aux régies intermunicipales de police. 

De la continuité dans le changement

Pour le tribunal, l’avènement de cette réforme du régime de l’arbitrage de différend chez les policiers et les pompiers municipaux n’implique pas de faire table rase du passé et de la jurisprudence traditionnelle en la matière. Les grands principes de l’arbitrage de différend demeurent et il suffit de les adapter au nouveau cadre juridique. Nous allons examiner les grands principes utilisés par le tribunal au fil de ses motifs. 

• La reproduction (« Replication principle ») : Le rôle du tribunal d’arbitrage de différend n’est pas d’imposer des conditions de travail selon son appréciation propre, mais de reproduire le résultat auquel les parties seraient parvenues si elles avaient négocié jusqu’à ce qu’elles parviennent à s’entendre. C’est un exercice de réalisme qui doit être fait selon « l’équité et la bonne conscience » et qui prend appui dans la preuve administrée à l’audience. Le tribunal prend acte du fait que le législateur n’a pas adopté un modèle de type « Last-best offer ». Ainsi, le tribunal demeure libre d’accepter l’une ou l’autre des propositions sur chacun des sujets ou d’imposer une condition mitoyenne ou différente, dans la mesure où la preuve le lui permet.
• Sentence fondée sur la preuve : Malgré la présence des nombreux critères prévues dans la Loi 24, le tribunal doit trancher en fonction de la preuve administrée. Cette preuve obéit à des règles particulières propres à l’arbitrage de différend. Ainsi, la crédibilité des témoins y joue un rôle accessoire et le tribunal ouvre la porte à l’emploi de règles de preuve plus souples que lors d’un arbitrage de grief.
• Un besoin ou une préférence : Ces concepts sont particulièrement employés par le tribunal pour les demandes dites « normatives ». Le tribunal n’interviendra pas dans les conditions de travail à moins que la partie en demande démontre un besoin réel justifiant le changement. Il ne suffit pas pour une partie de plaider qu’elle préfère une condition de travail plutôt qu’une autre par commodité ou pour son caractère pratique. Sa preuve doit démontrer que le changement est justifié par un besoin ou une difficulté réelle.
• Le repositionnement ou le rattrapage : La jurisprudence distingue ces deux notions. Le repositionnement vise à justifier des demandes salariales en fonction du rang en rémunération globale que devraient occuper les policiers visés par rapport aux autres policiers de la province. Le rattrapage consiste à justifier des demandes salariales par l’écart entre la rémunération reçue et la rémunération représentative du marché pour être compétitif eu égard à la situation des policiers chez des employeurs semblables.
• La proportionnalité de la proposition : Une fois qu’un besoin est démontré, le tribunal doit juger de la proportionnalité de la demande de modification des conditions de travail en fonction de l’ampleur du besoin en cause. C’est-à-dire que la solution proposée pour répondre au besoin doit avoir un lien logique avec celui-ci et y répondre d’une manière mesurée.
• Les matières non contentieuses : le tribunal définit ainsi les matières pour lesquelles aucune preuve n’a été administrée par les parties ou pour lesquelles aucune représentation particulière n’a été faite par la partie adverse. Dans ces cas, le tribunal accorde généralement la demande. Cette approche tient compte du fait que, dans un arbitrage de différend, il peut arriver qu’une partie ne soit pas foncièrement en désaccord avec une demande, mais qu’elle considère que son libellé n’est pas optimal ou que les ressources qu’elle emploie seraient mieux investies ailleurs. Dans un tel cas, il n’y a pas d’accord sans que la proposition soit contestée pour autant.
• La réserve de compétence : Sur certains sujets, le tribunal a cru bon de conserver compétence afin de laisser aux parties le soin de définir elles-mêmes les modalités d’une nouvelle condition de travail qu’il imposait, tout en conservant compétence pour trancher tout litige à cet égard.
• Les critères législatifs : Le tribunal livre des commentaires généraux sur les huit critères prévus à l’article 17 de la Loi 24, lesquels peuvent se résumer comme suit. Les critères ne sont pas d’application mécanique. Ils servent de guide au tribunal pour rendre sa sentence; l’article 17 « nourrit l’analyse ». L’utilisation du mot « doit » est lue avec les mots « tenir compte ». Le fait de « tenir compte » d’un critère est différent du fait de l’appliquer. Il se rapporte davantage à la nécessité de motiver la décision plutôt qu’à un résultat spécifique. Par ailleurs, il n’existe pas de hiérarchie entre les critères et le tribunal doit faire preuve de souplesse et tenir compte du contexte dans leur analyse. Le tribunal conclut qu’il n’est pas tenu d’accorder le même poids à chacun des critères ; une telle approche serait susceptible d’avantager indûment l’employeur.

Nous allons maintenant examiner les commentaires du tribunal pour chacun des critères se trouvant à l’article 17 de la Loi 24.

• La situation financière et fiscale de l’employeur et l’impact de la sentence sur celui-ci et sur les contribuables: le tribunal reconnait que, dans le secteur public, la capacité de payer est un critère qui a été controversé dans le passé, notamment parce qu’il implique nécessairement l’examen de choix politiques faits par les employeurs. Le législateur a donc adopté ce critère de la situation financière et celui de la saine gestion des finances publiques à la place du concept de la capacité de payer. Ces critères ne permettent pas de plafonner automatiquement les conditions de travail. Le principal usage de ceux-ci qui ressort de la sentence est d’étaler un rattrapage salarial sur la durée de la convention collective plutôt que de l’imposer d’un coup lors de la première année de la convention, afin de réduire son impact sur les finances de l’employeur.
• Les conditions de travail applicables aux salariés concernés : Peu de commentaires sont faits par le tribunal sur ce critère spécifique. Cependant, la sentence laisse entrevoir un respect du tribunal à l’égard des aménagements négociés auparavant entre les parties, particulièrement en ce qui concerne les modalités convenues lors de la ronde de négociation précédente. Une disparité par rapport aux conditions de travail des autres salariés de l’employeur, qui se trouve dans une convention collective antérieure librement négociée entre les parties, est présumée équitable.
• Les conditions de travail des autres salariés de l’employeur (équité interne) : Le critère de l’équité interne doit être examiné à la lumière des particularités, des contraintes et des responsabilités de l’emploi visé. Ainsi, une simple similitude quant à l’exigence d’un niveau académique, en l’occurrence un DEC, ne suffit pas à accepter la comparaison avec un autre emploi. Une pénurie de main-d’œuvre ou des difficultés de rétention pour certains emplois peuvent aussi expliquer des divergences à cet égard. La nécessité d’un « rattrapage salarial » doit aussi être prise en compte. Le tribunal considère que l’emploi du mot « salarié » dans ce critère exclut la comparaison avec des cadres. Une preuve sur les conditions de travail des cadres peut être faite en dehors de ce critère, mais le tribunal fait preuve de réserve quant à l’utilité de celle-ci.
• La politique de rémunération et les dernières majorations consenties par le gouvernement aux employés des secteurs public et parapublic : Le tribunal estime que les augmentations de salaire à considérer à ce chapitre sont celles convenues en application de la Loi sur le régime de négociation des conventions collectives dans les secteurs public et parapublic. Le tribunal considère aussi les augmentations consenties à la Sûreté du Québec, qui constituent un outil de comparaison plus pertinent dans les circonstances et dont elle prend acte à titre de critère supplémentaire, non prévu à la Loi 24. Le tribunal reconnaît d’ailleurs la portée plus limitée de ce critère qui ne vise essentiellement que les majorations salariales.
• Les conditions de travail applicables chez des employeurs semblables (équité externe) : Ce critère, qui consiste à comparer des emplois semblables – ici des policiers avec d’autres policiers – est axé sur la sélection d’employeurs comparables. Dans le dossier des policiers de Québec, le service en cause est le seul au Québec qui doit offrir des services de niveau 4. Les comparables retenus ont donc été celui du niveau immédiatement supérieur (niveau 5, Montréal) et ceux du niveau immédiatement inférieur (niveau 3, Gatineau, Laval et Longueuil). Le service de Lévis a été ajouté au groupe en raison de sa proximité géographique. Le tribunal indique qu’il y a un intérêt à avoir un groupe de comparables le plus grand possible afin de s’assurer de sa représentativité. Il permet aussi de pallier la difficulté posée par le fait que tous les comparables n’ont peut-être pas négocié leurs conditions de travail pour l’ensemble des années visées par la convention collective en litige. Le tribunal démontre une réticence à s’écarter des comparables retenus par les parties dans le cadre de son analyse. Par ailleurs, il indique que le dépôt de la convention collective et la preuve du niveau de services policiers requis de l’employeur concerné suffisent pour qu’un employeur comparable soit accepté. Ce critère s’applique autant aux demandes normatives que monétaires.
• Les exigences relatives à la saine gestion des finances publiques : Les remarques énoncées au premier critère sont reprises concernant ce point.
• La situation économique locale: Dans ce dossier, le tribunal a noté que la croissance économique de la région de Québec était meilleure que celle du reste de la province et que le taux de chômage y était plus bas, favorisant ainsi des conditions de travail plus avantageuses.
• La situation et les perspectives salariales et économiques du Québec: Ce critère est employé par le tribunal pour évaluer les augmentations salariales en fonction de l’inflation, réelle ou envisagée. Cependant, l’emphase est davantage mise sur l’équité externe que sur ce critère. Cet élément comprend également la comparaison entre les augmentations de salaire reçues dans le cadre de la dernière convention collective et l’inflation vécue pendant la même période pour évaluer l’évolution du pouvoir d’achat des salariés visés.

Nous allons maintenant résumer la sentence quant aux conditions de travail en litige :

La procédure disciplinaire :

La plupart des demandes patronales sont rejetées par le tribunal en l’absence de la démonstration d’un besoin. Toutefois, les modalités entourant l’avis d’enquête disciplinaire qui doit être envoyé à un salarié sont modifiées afin de retirer l’application de la disposition aux enquêtes administratives.

L’assurance collective des policiers retraités :

La demande patronale sur la fin de la couverture en assurance collective des futurs retraités est accordée et prise en compte dans le calcul de la rémunération globale.

Les critères d’admissibilité à l’assurance invalidité de longue durée :

Cette question n’était pas contentieuse. Les salariés seront couverts après leur embauche plutôt que la couverture ne débute qu’après un an de service.

Les horaires, la garde obligatoire et les transferts :

La plupart des changements d’horaire demandés par l’employeur sont refusés, en l’absence de la démonstration d’un besoin. Cependant, l’horaire de la direction des enquêtes est modifié pour rendre plus uniformes les horaires des différentes sections. L’employeur a démontré des difficultés à utiliser des sergents-détectives d’une section pour des besoins ponctuels dans d’autres sections. La demande est donc acceptée dans un contexte de décloisonnement des équipes.

Dans la foulée de ce décloisonnement, le tribunal accepte de retirer, à la demande de l’employeur, le critère de l’ancienneté occupationnelle qui était utilisé pour le transfert dans la section des crimes généraux mais non dans les autres sections. Le tribunal accepte la demande pour uniformiser les critères utilisés lors d’un transfert.

La garde obligatoire aux enquêtes demandée par l’employeur, soit l’obligation posée à certains sergents-détectives de demeurer disponibles en dehors des heures de travail, est également accordée par l’arbitre. L’employeur a démontré une difficulté réelle à assurer des effectifs suffisants et une répartition équitable de ce travail supplémentaire. De plus, les services de police comparables ont également de telles mesures. Le tribunal laisse toutefois aux parties le soin de définir les modalités de la garde et il conserve compétence en cas de litige.

Le tribunal accepte aussi la modification demandée par l’employeur pour les horaires des équipes Moto et Radar photo et Nautique ; ces conditions n’étaient pas contentieuses. Le tribunal modifie également le texte de la convention définissant l’horaire des policiers à horaire variable (FLEX) à la suite d’une sentence arbitrale de grief indiquant que la flexibilité se limitait aux situations ne comportant pas de changement de quart. Pour le tribunal, la flexibilité demandée par l’employeur est justifiée.

La confidentialité des horaires : 

La confidentialité des horaires, qui ne sont pas dans la convention collective mais qui sont réputés en faire partie a fait l’objet d’un débat dans la mesure où la sentence rendue par l’arbitre doit être entièrement déposée au ministère du Travail. Le tribunal estime que les exigences de dépôt de la sentence n’incluent pas d’exposer toutes les conditions de travail et il propose de résoudre la difficulté en procédant au dépôt d’une version caviardée.

La réduction du temps de travail :

Les parties convenaient qu’une amélioration de la rémunération globale des policiers était requise. La Fraternité privilégiait une bonification monétaire alors que l’employeur proposait des améliorations en réduisant le temps de travail. Le tribunal accepte des éléments de la proposition patronale, soit la bonification des heures de vacances, des congés supplémentaires et la réduction de l’horaire proposés par l’employeur. L’augmentation des vacances et des congés représente une moyenne équivalente à une semaine de travail de moins par année. Les quarts de travail de neuf heures sont réduits de quinze minutes et les parties doivent convenir des modalités d’application de cette réduction, le tribunal conservant compétence sur cette question.

L’indemnité de disponibilité:

L’indemnité de disponibilité est modifiée tel que proposé par l’employeur ; cette proposition patronale n’était pas contentieuse. Elle est augmentée de 9,61$ à 10,00$ de l’heure.

La compensation monétaire pour les vêtements civils :

La proposition patronale est accueillie en partie. La demande d’en faire un montant forfaitaire est rejetée. Cependant, cette indemnité sera calculée suivant un pourcentage du salaire à l’exclusion de la prime de niveau de service.

La modification du régime de retraite pour l’indexation des rentes :

Le tribunal retient la proposition de l’employeur quant à la formule permettant d’augmenter les cotisations au régime de retraite afin d’augmenter les sommes pouvant être disponibles en cas de surplus pour indexer les rentes des retraités. La Fraternité demandait une augmentation du taux de cotisation au fond de stabilisation de 10% à 25% de la cotisation d’exercice. Le tribunal adopte plutôt une cotisation générale minimale fixée à 10% pour le salarié et 10% pour l’employeur à compter du 1^er janvier 2026. Il faut noter que le tribunal tient compte du fait que les parties devraient recommencer à négocier la prochaine convention collective dans moins de deux ans. Ainsi, la mesure devrait s’avérer suffisante pour la période.

La rémunération :

Les augmentations salariales demandées par la Fraternité sont partiellement acceptées. Le tribunal accorde une importance au consensus atteint par les parties sur le choix des employeurs comparables. Le tribunal conclut que les policiers et policières de Québec accuseront un retard significatif sur le groupe de comparaison au terme de la convention si l’augmentation est limitée aux taux proposés par l’employeur. L’examen de l’équité interne est aussi à l’avantage de la position défendue par la Fraternité puisque tous les autres groupes ont obtenus des améliorations en excédent du cadre financier proposé par l’employeur.

Le tribunal constate que les policiers de la Sûreté du Québec ont reçu une augmentation plus substantielle que celle du reste de la fonction publique. Ce constat milite en faveur de la position syndicale.

En conclusion, le tribunal estime que le rattrapage doit être progressif et s’étaler dans le temps afin de réduire son impact sur les finances de l’employeur. Cette approche reflète davantage le rythme d’une négociation. Le tribunal accorde donc une augmentation de 23,5 % répartie sur les cinq années de la convention collective avec des augmentation de 1,0% par année consacrées au rattrapage salarial et avec une augmentation de 0,5% pour tenir de la complexification du travail policier (1/1/2024 : 4,0% + 1,0% ; 1/1/2025 : 4,0% + 1,0% ; 1/1/2026 : 4,0% + 0,5% + 1,0% ; 1/1/2027 : 3,0% + 1,0% ; 1/1/2028 : 3,0% ; 31/12/2028 : 1,0%).

La rétroactivité :

Les modalités antérieures sur le calcul de la rétroactivité sont reconduites par le tribunal, soit une pleine rétroactivité pour tous les employés sur les échelles de salaire, les indemnités et les primes.

Les mesures de contrôle en cas d’absence pour invalidité :

Cette matière étant non contentieuse, les parties sont invitées à faire les adaptations nécessaires eu égard à l’adoption du nouvel article 79.2 de la Loi sur les normes du travail concernant les billets d’absence pour les congés maladies de trois jours ou moins.

En conclusion, il était temps qu’un tribunal se prononce enfin sur le nouveau cadre juridique applicable. Cette sentence sera certainement d’une grande utilité puisqu’il y actuellement au moins trois tribunaux d’arbitrage saisis de tels différends.